国有资本充实社保基金一直被看做是为应对未来潜在基本养老保险基金缺口的“后招”，日前，国务院正式印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(以下简称《方案》)，明确了多年
国有资本充实社保基金一直被看做是为应对未来潜在基本养老保险基金缺口的“后招”，日前，国务院正式印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(以下简称《方案》)，明确了多年悬而未决的具体划拨方法、比例等问题。根据《方案》，划转比例统一为企业国有股权的10%。划转的中央企业国有股权，由国务院委托社保基金会负责集中持有，单独核算，接受考核和监督;划转的地方企业国有股权，由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营。也可将划转的国有股权委托本省(区、市)具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。
那么，这项被业界集中呼吁了近二十年的《方案》到底解决了哪些国资划转社保基金的关键问题，又留下了哪些“活扣”为下一步政策细化铺路呢?
01
划转国有资本≠财政直接补贴
近两年，通过降低社会保险缴费比例来给企业、职工减负已成社保政策改革的趋势之一。然而，面对着我国老龄化问题愈发严峻、养老保险基金收支平衡压力与日俱增的现实，业界对于《方案》出台的期待不断升温。
根据《方案》规定，划转的目标是为了弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口，而且要通过划转实现国有资本多元化持有，但不改变国有资本属性。对于划转对象，《方案》以公司制改革作为分水岭，中央和地方企业集团已完成公司制改革的，直接划转企业集团股权;中央和地方企业集团未完成公司制改革的，改制后按要求划转企业集团股权;同时，探索划转未完成公司制改革的企业集团所属一级子公司股权。
而且，《方案》还确定了试点先行、分布划转的路线图，即今年选择部分央企和部分省份开展试点。其中，前者包括国务院国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家。第二步，在总结试点经验的基础上，明年及以后，分批划转其他符合条件的中央管理企业、中央行政事业单位所办企业以及中央金融机构的国有股权，尽快完成划转工作。各省(区、市)人民政府负责组织实施本地区地方国有企业的国有股权划转工作。
“实际上《方案》所属的划拨国企国有股权，就是以股权形式表现出来的国有资本。”国资专家祝波善解释称，目前，我国的国企主要分为央企和地方国企，其中，对央企行使资本监管、产权管理职能的主要国务院国资委、财政部等部门，前者负责的企业类型相对综合、全面，后者管理的央企相对偏金融类，而比较特殊的中国铁路总公司、中信集团则是由国务院直属、财政部进行资产管理的。
祝波善结合《方案》的思路预测，虽然中央深改小组要求年内国企要完成公司制改革，但从目前的情况来看，国务院国资委系统的企业划转条件相对成熟，国家电网、“三桶油”、中国移动和中国联通等都有望成为划转试点。
不过，也有业内人士对于划转国资的性质提出疑问 此前多年，各级财政对于基本养老保险基金一直在进行补贴，而划转国有资本进入社保基金，是否只是借新机制行财政补贴之实?
对此，财税、国资领域的专家都予以了否认。国家行政学院经济学部教授冯俏彬表示，财政对于基本养老保险基金的补贴是从一般公共预算中列支的，“近年来，我国财政对社保的补贴力度提高的很快，财政直接负担十分沉重。而国资此前给财政上缴的红利是有限的，主要资本都在国资体制内循环，划拨社保基金后会从国资经营预算中体现，长期来看，财政直接支出压力可能会有所减轻。”冯俏彬表示。
02
10%的划转比例高低之辩
10%，这是《方案》确定的企业国有股权划转比例，也是整个文件的关键所在。
根据财政部披露的数据显示，截至今年上半年，我国国有企业资产总额为143.5万亿元。“虽然这近150万亿元的资产中还包括了已经划转10%进入社保基金的上市国企资产，但由此仍然可以看出，未来要补充至社保基金中的国资规模还是十分庞大的。”祝波善表示。
实际上，此前，业界曾有消息称，全国社保基金理事会副理事长王忠民预测，未来将有几万亿元的国有资本划拨至社保基金的资金池中。
但即便如此，业界仍有观点认为，10%的划拨比例相对保守了一些，比业界期望值略低。冯俏彬介绍，较早尝试划拨国有资本进社保的山东，划拨比例定在了30%，按照业内的预测，未来10%的比例还有不小的提升空间，起码提高至30%是完全可能的。而齐传钧也认为，10%只是初期试点划拨比例，应该是相关部门为政策调整有意留下了空间。
而祝波善则认为，目前，我国国有股权总规模并不确定，10%的划转比例已经对国资监管体系提出了不小的挑战，以目前的情况来看，限定在10%还是比较符合实际的。“以国务院国资委管辖的央企为例，划转10%后，国资委面临更多元的企业持股模式，虽然社保基金是特殊持股方，但如果3年后股权被变现进入了社会资本手中，操作方式就会变得更加复杂。”祝波善直言，现阶段划转比例越大，3年后的不确定性就越大，而且剩下的股权是否还需要继续划拨给社保基金也是待解的问题。
此外，祝波善还表示，目前，我国整积极推进混改，随着混改进程提速，央企的股权结构可能会出现明显变化，划转资本如何与国企改革在制度上进行衔接，确保两项政策相向而行、互相推进也是下一步政策需要细化的内容。
03
划转股权变现留“活扣”
归根结底，划拨国有资本至社保基金，根本上还是为了应对未来基本养老保险基金发放的“不时之需”。在去年全国人大记者会上，国务院总理李克强曾明确表示，全国社会保障基金储备没有动用，这笔钱归根到底是用做养老金发放的。有社保资深专家告诉上海商报记者，由此可以看出，归根结底，国有资产划拨全国社保基金还是为了给以后养老保险基金池子出现缺口时做准备的，以免养老保险、全国社保两项基金过早地出现赤字。
然而，财政部在解读《方案》时的相关表态也颇耐人寻味，该部门特别明确，这项政策的实施并不意味着要通过大量变现国有资本用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。
具体来说，财政部称，国有资本划转后，国有资本的收益主要来源于股权分红，由社保基金会等承接主体持有。今后，由各承接主体的同级财政部门统筹考虑基本养老保险基金的支出需要和国有资本收益状况，适时实施收缴。目前，我国企业养老保险基金总体上有较大规模的结余，基本养老保险基金有相当存量，短期内财政部门不会对划转的国有资本实施收益收缴，不会导致承接主体变现国有资本。而且，《方案》提出，社保基金会等承接主体经批准可以通过国有资本运作获取收益。对此，财政部解释称，国有资本运作主要是国有资本的结构调整和有序进退，目标是实现国有资本保值增值，获取更多收益，不是简单的变现国有资本。
值得注意的是，《方案》还规定，全国社保基金理事会等承接主体要履行3年以上的禁售期义务，并应承继原持股主体的其他限售义务。在禁售期内，如划转涉及的相关企业上市，还应承继原持股主体的禁售期义务。因此，在上述期限内承接主体不会变现国有资本。“实际上，3年的禁售期其实是一个缓冲期，对于承接方来说是调整适应期，对于企业来说是稳定期。”冯俏彬表示。
不过，齐传钧也表示，禁售期规定的另一层含义就是，3年之后，全国社保基金理事会等承接主体还是可以根据情况将手中的股权进行变现的。“虽然国有资本划拨承接方不能对企业实质经营活动产生影响，但它们获得的收益既可以来自股权分红，也可以来自股权转让，主要还是根据企业的经营情况变化来决定该阶段收益最大化的形式。”冯俏彬表示。
04
养老金全国统筹的新课题
一项新政的出台往往与一个或多个领域的改革相辅相成。对于《方案》来说，与之关联最密切的除了国企改革之外，还有基本养老保险制度的改革。
“《方案》的出台会给企业带来一定的分红压力，但这确实有积极作用的，倒逼企业加速改革。”祝波善表示。
但另一方面，齐传钧等多位专家都表示，相关部门还需要注意避免国有资本划拨社保基金进一步加剧养老金全国统筹改革难度。
10月下旬，人社部部长尹蔚民曾在十九大的记者会上公开表示，明年我国将迈出基本养老保险全国统筹的第一步，实行中央调剂制度，均衡不同地区的养老保险负担。11月13日，人社部社保管理中心出版《中国社会保险发展年度报告2016》(以下简称《报告》)披露了去年各地社保收支的详细情况。根据《报告》，去年我国各省份养老金收支平衡能力存在较大差异，结余最高的广东省城镇职工基本养老保险基金结余总额为7258亿元，占全国总结余近两成，但黑龙江、青海等10个省市和新疆生产建设兵团的养老金仅可支付不到10个月，养老金当期收不抵支的省份增加到7个，甚至个别省市累计结余都已穿底，为-232亿元。可见，养老金全国统筹已势在必行。
“然而，根据《方案》，央企、地方国企的国有资本划拨承接方仍然分为了中央、地方两个层次进行，可能会有固化基本养老保险制度碎片化的风险。”齐传钧表示。还有专家告诉记者，普遍来说，基本养老保险基金收支平衡压力较大，尤其是当期收不抵支的省份，国企经营情况也不够理想，划拨实施之后，高结余和结余“穿底”省份间的差距将进一步被拉大，中央统筹的难度将再度攀升，相关部门应对此充分预测并尽快采取应对措施力保明年改革如期推进。
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